【文旅研究】棚改與旅游開發如何對接？

一場棚戶區改造運動正在全國火速推進！

今年我國將繼續大規模推進各類棚戶區改造，全年計劃改造470萬戶以上，預計完成投資將超過1萬億元。

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一.?何為棚戶區

（一）棚戶區定義——集中成片的棚屋

通用概念——國有土地上集中連片簡易結構房較多、建筑密度較大、基礎設施簡陋、建設年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區域。與公租房、廉租房同屬保障性住房體系。

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（二）棚戶區特征

1.地理區位:?城市建成區;

2.居住人群:?城市低收入者;

3.房屋情況：質量不適合通過修繕繼續為人居住，或自身結構和使用功能已遠遠低于當今城市的居住水平；

4.周邊配套：城市基礎配套設施不齊全，居民生活不便；

5.建筑規劃：區域內建筑缺少規劃指導，存在安全隱患，不利于城市防災；

6.土地利用：區域內的土地利用率過低或原有功能已不符合城市總體規劃要求，無法適應當前城市發展需要。

（三）棚戶區分類

1.城市棚戶區（包含城中村）

2.國有工礦棚戶區

3.國有煤礦棚戶區

4.國有林業棚戶區

5.國有墾區棚戶區

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（四）棚戶區形成的歷史原因

1.?城市棚戶區

——戰爭和自然災害導致的大規模臨時居住需求造成

主要是新中國成立以前，中國內部戰爭不斷，大量百姓為戰亂而遠離家鄉到安全的地方重新生活；自然災害也引起大量難民從災區向安全區流動。

在這兩種因素主導下，難民在初到地由于經濟無依和政府援助的有限性，只能選擇自行搭建的簡易棚戶解決自身的居住問題。逐步形成了棚區。

2.?工礦棚戶區

——近現代大規模工業化而導致

主要是新中國成立后形成的，尤其是“文革”后到改革開放初的過渡時期。

當時的中國，既要面對經過幾十年戰火摧殘的城市的恢復建設，得以加快工業化以提高自身的國力。在“先生產、后生活”的方針指導下，參照蘇聯模式的工礦企業大量涌現，這些工礦企業，就近形成居住居、學校、商店等，逐步形成了在城市里的“棚戶區”。

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二.?何為棚戶區改造

（一）棚改定義

棚戶區改造就是指以改善人民群眾居住環境為前提，在確保公共利益、維護社會公平的原則下，落實城市總體規劃、增強城市功能、提升城市形象，強調改造主體多元化，尋求經濟、物質環境、社會及自然環境可持續發展的綜合效益的城市更新行為。

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（二）棚改意義

一次保障安居任務

一項民生改善工程

一次城市更新進程

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（三）棚改歷程

1.2004年——遼寧率先在全國啟動全省范圍內的棚戶區改造;

2.2005年——國家啟動對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造;

3.2008年——中央加快建設保障性安居工程，棚戶區改造作為其主要內容全部啟動;

4.2010年——中央全面推進城市和國有工礦棚戶區改造工作;

5.2008——2012年

全國開工改造各類棚戶區：1260萬戶

基本建成：750萬套

安排各類棚改補助資金：1500多億元

已圓了安居夢的棚戶居民：2000多萬

6.2013年7月——《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，要求于2013-2017年完成各類棚戶區改造1000萬戶;

7.2013年12月——財政部下發《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》，加大棚改稅費減免力度;

即對劃撥供應的安置房用地免繳土地出讓金。此外，財政部還將棚改支出的所得稅稅前扣除政策，從國有企業適用擴大到所有企業。

8.2014年4月——《2014年政府工作報告》，明確改造1億人居住的棚戶區和城中村的目標。

明確提出今后一個時期，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村；中央預算內投資擬增加到4576億元，重點投向就是保障性安居工程等領域。

據住建部消息，今年我國將繼續大規模推進各類棚戶區改造，全年計劃改造470萬戶以上，預計完成投資將超過1萬億元。

（四）棚改特征

1.?政府主導，市場運作

棚戶區改造涉及社會、企業和個人多方面的利益，政府在其中起到組織和領導的作用，在政策和資金上給予支持。在具體實施過程中，市場化運作，充分發揮市場機制的作用。

２.巨大資金需求，廣泛籌措渠道

如何籌集估算約為2.5億元的資金？

中央補貼+國開行中長期貸款+其它（地方配套、商業銀行貸款、民資引進）

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3.嚴格的法律約束

棚戶區改造是一項綜合全面的工作，相關法律法規很多。在實施過程中應嚴格執行有關土地和資金使用管理、城市建設管理、城市房屋拆遷、工程建設等有關法律法規的規定。

４.強政策依賴

棚戶區改造由于是政府主導的改造過程，其中的拆遷、補償、建設、回遷等均由國家和地方政府政策做依據。

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三.?棚改與旅游開發如何對接？

（一）棚改的幾種模式

整體重建

綜合整治

保留維護

1.?整體重建模式

即重建再開發，是指將城市土地上的現狀建筑物予以拆除，并對土地進行與城市發展相適應的、新的合理使用。較為徹底地改變舊棚戶區的空間形態，徹底改造該區域的居住和生活條件，全面提升區域的空間環境質量。

（1）適用條件：現狀居住環境差、存在公共案例隱患、基礎設施不配套；

一般適用于占地面積較大的舊普通街區和一些臨近市中心的城中村

（2）開發思路：整體拆除——遵循城市規劃要求，市場化運作——建設新型城市居住區（建設格局、建設標準、設施配套、景觀建設等全方位轉變）

（3）開發特點：改造量大、成本高昂；可分為一次性整體重拆重建和滾動式重拆重建

2.?綜合整治模式

綜合整治，是對建筑物的全部或者一部分予以更新設施，使其能夠繼續使用。

(1)適用條件：現狀居住環境差、存在公共案例隱患、基礎設施不配套；

一般適用于占地面積較大的舊普通街區和一些臨近市中心的城中村

（2）開發思路：拆除部分住宅及建筑質量差的臨建，保留質量好的居住建筑——疏通村內道路，增加綠地，完善公建配套，降低建筑密度——初步形成可居型的居住環境

（3）開發特點：由于保留了一定數量的建筑，拆遷量減少，拆遷成本與回遷安置費用，改造期與資本回收期縮短

3.?保留維護模式

保留維護，是對仍適合于繼續使用的建筑，通過修繕活動，使其繼續保持或改善現有的使用狀況。

（1）適用條件：適合于古城內有著豐厚文化底蘊、具有歷史價值的傳統街區。

（2）開發思路：不需要大規模的拆遷重建，只是在原來基礎上修繕，對其中的某些危房破房進行仿造式重建，盡量不破壞片區內原有的肌理結構，保留原有的文化底蘊。

?(二)旅游視角下的棚戶區改造

棚戶區改造，實質上是城市的更新。而旅游之于棚戶區改造，是城市更新進程的催化劑。棚戶區旅游開發可能出現三種類型

功能疊加型棚改

功能置換型棚改

1.功能疊加型棚改

指針對旅游市場和城市發展的需求，強化城市游憩空間歷史功能的延續性，包括凸顯街區的歷史特征，調整部分建筑的現有功能以便更好地為游客和居民服務。

這種類型一般從屬于棚改三大模式中的綜合整治模式和保留維護模式。

適用類型：歷史街區，該類棚戶區所處之地一般為城市老中心，擁有豐富的歷史文化底蘊和完善的生活配套設施，土地投資價值和升值潛力巨大。　

典型代表：哥本哈根中心區、廣州上下九商業街

改造效益：促進土地合理利用，使城市稀缺的土地資源得以再生和活化，提高土地的使用價值，延續棚改開發用地上的歷史文化，進一步煥發老城區的生機和活力。

案例剖析：（以哥本哈根中心區為例）

改造背景：

丹麥首都哥本哈根是歐洲的丟掉古城。古城中心約1平方米，一直保持著中世紀的城市結構。狹窄的街道、小尺度廣場、及凹凸多變的建筑立面等，處處彌漫著這座城市悠久的文化底蘊。但是，直到1962年。

街道擁擠不堪

機動車橫行

廣場變成停車場

改造策略—— “針灸”式的更新改良

“針灸”式的改造，是通過對微觀空間（而非土地利用或交通結構等宏觀形態）的更新和改良。哥本哈根中心區的改造并沒有采取一蹴而就的大規模改造方式，而是采用了謹小慎微的漸進式改造過程，追求連續與精致的變化。

（1）尊重城市傳統，改善交通網絡

在“不動遷街區原住民、不改變街區交通結構，延續街區建筑風貌”三大前提下，采取控制機動交通、擴大步行空間范圍、提高空間環境質量等措施。

40年改造期間，每年都拓展步行環境，每年都改造城市廣場

機動車擁擠的大街——愜意行走的步行街（1/3的機動車禁止通行區）

機車車停車場——城市市民廣場（2/3的機動車禁止通行區）

這些線性街道和點狀的廣場最終形成了收放有序的“動——靜”、“行——停”的限制機動車交通的步行網絡，為市民和游客提供了有利于交往與體驗的城市公共空間環境，同時提升和催化了周邊建筑的商業潛力。

（2）豐富街區功能，滿足多元需求

街區從早期唯一的購物需求，延伸承載了人們對城市空間的更多需求，包括購物、餐飲、交談、休閑、住宿、娛樂等，不同年齡、職業、階層的市民和游客都來這里尋找適合自己的活動。

最具代表性的例子，哥本哈根中心區，均勻分布著近5000個室外咖啡座，形成了新興的丹麥至北歐文化——咖啡文化。

（3）置入文藝活動，豐富街區文化

日日有活動：以斯特勒格街道為例，六點以后，整條街道空間就成為城市舞臺，有眾多街頭藝術家們自發的文藝活動：小型演唱會、街舞表演、雜技表演……

年年有活動：每年固定舉行“文化之夜”、“哥本哈根爵士節”等大型慶典、游行、集會。

2.功能置換型棚改

指以旅游想關的功能取代地段內部的現有功能或重新利用閑置的歷史空間。

這種類型一般從屬于棚改三大模式中的綜合整治模式和重建開發模式。

適用類型：一般是地段原有功能依然存在，改造以旅游商業等相關功能取代傳統功能，如傳統住區改造成商業步行街區；

代表案例：美國舊金山吉拉得利廣場、上海新天地

改造效益：通過賦予歷史空間以新的旅游，以旅游發展促進當地經濟振興和產業結構調整，為棚戶區歷史地段的復興提供契機。

案例剖析：

（以美國舊金山吉拉得利廣場為例）

改造背景：

美國舊金山吉拉得利廣場是一組建在1公頃坡地上的紅磚結構的工廠建筑群。由于工廠的搬遷，這組精美的工業建筑群一度處于荒廢狀態。

改造策略—— “騰籠換鳥”式的重生改造

這組工業建筑的歷史功能完全被商業服務取代，包括68戶零售商店、15家餐館和設置在建筑群下的提供300個車位的五層停車揚。大前提下，采取控制機動交通、擴大步行空間范圍、提高空間環境質量等措施。

（以上海“新天地”廣場為例）

改造背景：

上海新天地廣場，占地面積約3公頃，位于上海市盧灣區太平橋地區，中共一大會址的周邊，是區政府與香港瑞安集團共同合作下的太平橋地區52公頃的石庫門舊城區改造項目的組成部分。

這里自1990年法租界擴張時期形成，幾乎都是石庫門里弄，最初是租借時期中產階級華人的居住區，歷史戰爭、解放、文革時期后，居住密度不斷增加，居住環境急劇惡化，改造前居住著7萬人，2萬多戶的中下層居民。

改造策略—— “騰籠換鳥”式的重生改造

“騰籠換鳥”式的重生改造，是指改造地段空間肌理和交通結構基本保留，通過對地段的功能區重新劃分和業態的重新置入，而達到改造效果。

（1）建筑單體：外表修舊如舊，內部翻天覆地

新天地的改造主題是“昨天，明天，相會于今天”。為了重現石庫門弄堂昔日的風光韻味，按照當年的圖紙進行修建，門框、門楣、樓房高度、屋頂曬臺等和當年一樣，材料也盡采用原來的舊磚、舊瓦。

內部則導入了現代人的時尚生活口味，設有中央空調、自動電梯、互聯網等，將原有的住宿功能改造成全新概念的經營消費場所。

（2）空間結構：整體異地搬遷，重置商業休閑功能

地塊內部原有的2000多戶居民全部被遷往別處。并拆除了一些不太重要的建筑，開成一個室外空間以構成整個地塊的初始骨架，然后拆除違章搭建的部分，形成有主要步行街、里弄空間、開敞空間、院落及室內空間所構成的整體空間體系，以現代商業功能轉換傳統居住功能，塑造成集餐飲、商業、文化、娛樂、旅游等功能于一體的上海特色景區。

新天地地段是太平橋地區城市開發的啟動項目，是52公頃商業園區很小的組成部分。3公頃之外的土地上，所有的弄堂被幾十棟高層建筑取而代之，新天地的成功開發也提升了它們的價值，房價從8000元/M2上漲到20000元/M。